Financiación basada en el Concierto vasco.

A continuación damos publicidad al excelente y documentado dictamen presentado por Ángel de la Fuente (*), el pasado 7 de Octubre,  ante la “Comisión de estudio de un nuevo modelo de financiación basado en el concierto económico”, creada por el Parlamento de Cataluña. 7 de Octubre de 2011 

Esta documentación nos ha sido remitida por nuestro compañero Enric Abad, precedida del oportuno comentario Algo que se debe de conocer para tener elementos de juicio y valorar en su justa medida todo aquello que nos afecta muy directamente.

(*) Ángel de la Fuente es miembro del Instituto de Análisis Económico del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, (CSIC). 

El objetivo de la presente comisión es el de analizar la viabilidad y las posibles ventajas e inconvenientes de la instauración de un sistema de financiación específico para Cataluña que estaría inspirado en el modelo foral de concierto o convenio que se aplica en el País Vasco y Navarra.

Déjenme anticiparles la opinión que me han pedido sobre el tema, para intentar después justificarla a lo largo de mi intervención. A mi entender, la propuesta de establecer un sistema de estas características es inviable constitucional y políticamente, desaconsejable en términos de racionalidad económica y administrativa y sólo serviría para excitar sentimientos de agravio dentro de Cataluña y de rechazo fuera de ella, alimentando así un sentimiento de confrontación que, aunque podría ser beneficioso electoralmente para algunos partidos con representación en esta cámara, no sirve a los intereses de ninguna de las partes.               

Mi intervención se dividirá en dos partes. En primer lugar haré algunas consideraciones sobre el funcionamiento del sistema de concierto y los problemas que éste plantea tanto en principio como por la forma en la que se ha aplicado en la práctica. Después volveré al tema de interés directo para esta comisión: ¿sería factible, y aconsejable, extender el modelo a Cataluña? 

El sistema foral de concierto o convenio

El País Vasco y Navarra disponen de un sistema de financiación muy diferente del que se aplica en el resto de España. Las haciendas forales de estos territorios recaudan la práctica totalidad de los tributos que conforman el sistema fiscal español y regulan los tributos directos, sujetas únicamente a ciertas restricciones de carácter general, tales como la obligación de mantener una presión fiscal similar a la registrada en el resto de España. 

Una parte de estos recursos se entregan después a la Administración Central mediante una transferencia que recibe el nombre de cupo en el caso vasco y de aportación en el navarro. De acuerdo con la normativa básica vigente, esta transferencia se calcula (o debería calcularse) de forma que cubra la parte que le toca por renta a cada territorio foral de los costes de aquellas competencias estatales que no han sido asumidas por las instituciones forales en el País Vasco o Navarra. 

Es importante distinguir con claridad entre lo que es el sistema foral per se y los resultados financieros derivados de la forma (muy discutible, como veremos enseguida) en la que éste ha sido aplicado. El sistema foral per se comporta ciertas peculiaridades institucionales y competenciales pero no implica necesariamente ningún privilegio económico. A diferencia de lo que sucede en el resto de España, la Agencia Tributaria estatal prácticamente no recauda ningún impuesto en el País Vasco y Navarra. Son las haciendas forales las que gestionan tales tributos y gozan además de amplias competencias normativas en materia de tributos directos de las que carecen otras regiones. Esto les permite, por ejemplo, dictar una normativa propia distinta de la estatal no sólo para el IRPF sino también para el Impuesto de Sociedades. 

Tales peculiaridades competenciales son en principio compatibles con prácticamente cualquier resultado financiero. De hecho, si los principios generales y las reglas de valoración contenidos en la Ley del Concierto (para concretar, me referiré al caso vasco en lo que sigue), se aplicasen de una forma medianamente razonable, el sistema de concierto debería ser casi neutral, en el sentido de que no debería generar niveles de financiación muy diferentes de los que habrían obtenido los territorios forales de haberse integrado en el llamado régimen común. 

En la práctica, sin embargo, las cosas son muy distintas. Los resultados financieros del sistema de concierto han sido enormemente ventajosos para los territorios forales por tres motivos fundamentales. 

– El primero es que (con una excepción poco significativa, el llamado Fondo de Compensación Interterritorial) el sistema ha eximido a las regiones forales de contribuir al sistema de nivelación interregional a través del que el Estado aporta recursos a las regiones de menor renta con el fin de que éstas puedan prestar servicios similares a los de territorios más ricos. Hay que destacar que tal exención es muy difícil de reconciliar con la lógica de la propia Ley del Concierto, pues la nivelación regional es una competencia estatal que ciertamente no ha sido asumida por las instituciones vascas o navarras que, en consecuencia, deberían contribuir a sufragar sus costes. En cualquier caso, según mis estimaciones (basadas siempre en datos de 2007 que es el último año base para el cálculo del cupo), esta exención ha reducido la aportación del País Vasco a las arcas estatales en 1.790 millones de euros anuales. 

– El segundo problema es que la valoración del resto de las competencias estatales no transferidas al País Vasco está enormemente sesgada a la baja. Las cifras que se ofrecen sin explicación alguna en un anexo de una página a la última Ley quinquenal del Cupo suponen, en mi estimación, una reducción adicional del cupo de otros 1.740 millones de euros. 

– El tercer problema tiene que ver con un ajuste en principio técnico que se realiza para conseguir que cada administración se quede con la parte del IVA que en última instancia soportan sus ciudadanos (y no con la que se ingresa físicamente en su territorio, que puede ser muy distinta). El problema surge porque los cálculos necesarios para realizar el ajuste se realizan utilizando valores desfasados de los coeficientes que recogen el peso del País Vasco en el consumo nacional y en la base del impuesto. Según mis cálculos, esto supone otra rebaja de la aportación vasca a las arcas estatales por importe de 950 millones de euros. 

La suma total de todas estas cantidades ascendía en 2007 a casi 4.500 millones de euros o un 6,9% del PIB vasco de ese año. En el caso de Navarra, no he hecho una estimación precisa, pero la situación es cualitativamente muy similar.

Esta enorme rebaja en la aportación de los territorios forales a la caja común del Estado explica por qué éstos disfrutan de una financiación por habitante (a competencias homogéneas) superior en un 60% a la media de las regiones de régimen común a pesar de contar con una normativa fiscal que tradicionalmente ha sido algo más laxa (especialmente en lo que afecta a los impuestos de sociedades y sucesiones). 

También explica por qué, pese a tratarse de dos de las regiones españolas de mayor renta per cápita, tanto el País Vasco como Navarra presentan un saldo fiscal positivo.

Esto es, ambas comunidades están siendo subvencionadas por territorios que en promedio son más pobres. Entre estos últimos está Cataluña, cuya contribución a tal subvención rondaría los 1.000 millones de euros.

Si la ley del Concierto se aplicase de una forma razonable, ambas anomalías desaparecerían, o al menos se mitigarían muy considerablemente. Si la aportación vasca se incrementase en las cantidades que he señalado más arriba, el País Vasco pasaría a tener un déficit fiscal casi acorde con su renta y su financiación por habitante estaría en 102 con la presión fiscal observada, lo que posiblemente habría que elevar hasta el entorno de 110 si el cálculo se hiciese a igual normativa fiscal. En cualquier caso, la financiación vasca estaría dentro del rango observado para las comunidades de régimen común en vez de muy por encima del mismo, como es el caso actualmente. 

Valoración

Así pues, una cosa es el sistema foral per se, y otra muy distinta la forma específica en la que éste se ha aplicado, con resultados escandalosamente favorables para el País Vasco y Navarra. Puestos a valorar el sistema foral, conviene hablar de cada cosa por separado. 

– En primer lugar, tengo que decir que el sistema foral en sí no es un buen sistema, aunque podría ser soportable como una anomalía restringida a una pequeña parte del territorio español. 

Y ciertamente se trata de una anomalía. Que yo sepa, no hay ningún país federal – o al menos ningún país federal avanzado – en el que la Federación o Gobierno Central no pueda imponer tributos en una parte de su territorio.(1) Esto es así por buenos motivos: tanto las administraciones regionales como la federación necesitan tener los instrumentos adecuados para ejercer con efectividad sus competencias, y entre tales instrumentos ha de estar una cierta autonomía fiscal. Ustedes que tan celosos son de su autonomía fiscal deberían comprender que la Administración Central también la necesita. 

Esta anómala situación se da actualmente en nuestro país debido a una serie de accidentes históricos que han permitido la supervivencia parcial de privilegios territoriales que tienen su origen en el Antiguo Régimen. El Concierto se crea tras el final de las guerras carlistas por dictado del Gobierno central como mecanismo transitorio para comenzar a incorporar a las hasta entonces “provincias exentas” a la hacienda del reino. Sin embargo, el proceso de normalización fiscal nunca llegó a completarse y el sistema de concierto sobrevivió a la restauración democrática (recuperándose incluso en las dos provincias vascas donde había sido abolido por el régimen franquista) como parte de un intento fallido de incorporar a los nacionalistas vascos al pacto constitucional. 

– Tal como se ha implementado en la práctica, el sistema de concierto genera una enorme asimetría financiera entre los territorios forales y el resto de las regiones españolas que supone una violación flagrante del principio constitucional de igualdad. Aún siendo una mala idea, las peculiaridades institucionales de los territorios forales que conforman el sistema de concierto tienen encaje en la Constitución Española a través de su disposición adicional primera. Nada en tal disposición, sin embargo, garantiza a los territorios forales el derecho a disfrutar de los privilegios económicos derivados de la forma en la que se viene calculando el cupo en la práctica. Tales privilegios suponen, en mi opinión, una violación clara del principio de igualdad (arts. 1.1, 14, 31.1 y 139.1 CE, véase el Anexo a este documento) y de la prohibición constitucional de que los regímenes autonómicos comporten privilegios económicos o sociales (art. 138.2 CE). 

Quiero destacar que la cuestión central tiene que ver con la igualdad, y no con la solidaridad, la caridad o conceptos similares de ayuda voluntaria al necesitado. Un estado moderno y democrático muy difícilmente podría estar basado en un principio diferente a la igualdad de todos sus ciudadanos. Y tal igualdad no puede limitarse a la igualdad formal ante la ley sino que tiene que extenderse a la igualdad de acceso a los principales servicios públicos y a la igualdad en la obligación de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas en función de la renta de cada uno. Tal principio exige que los ciudadanos de mayor renta paguen más impuestos que la media para contribuir a financiar el acceso de todos a la sanidad, la educación y otros servicios fundamentales en condiciones similares. 

Conviene observar que esto inevitablemente genera déficits y superávits fiscales a nivel individual y, por agregación, a nivel regional dado que la renta no se distribuye de manera uniforme en el territorio. Lo primero lo aceptamos con resignación y naturalidad casi todos. Todos despotricamos contra Hacienda, pero no he visto nunca a nadie de renta superior a la media reclamando seriamente a la Agencia Tributaria que le devuelvan su dinero apelando a argumentos de justicia y a la necesidad de evitar su asfixia económica. No veo por qué la cosa ha de ser distinta a nivel regional. 

Los saldos fiscales regionales, positivos o negativos, no son más que una consecuencia natural de la necesaria redistribución de la renta a nivel individual y no deberían preocuparnos siempre que (o en la medida en que) sean fruto de normas razonables de reparto de cargas y prestaciones públicas a nivel individual. Lo preocupante son aquellos casos en los que esto no sucede, como el vasco y el navarro. (2) 

Sobre la extensión del Concierto al caso de Cataluña 

Una vez descrito brevemente el funcionamiento del sistema de concierto y analizados los problemas que éste plantea, estamos ya en condiciones de abordar al tema que interesa directamente a esta comisión. A la vista de lo que he dicho hasta el momento, no les sorprenderá mi oposición a la extensión a Cataluña del sistema de Concierto. 

En España conviven dos sistemas muy diferentes de financiación regional. El primero de ellos, el llamado sistema de régimen común es, pese a todos sus problemas –que los tiene– perfectamente homologable con los existentes en otros países federales avanzados y tiene una cierta lógica económica y política, entre otras cosas porque proporciona tanto a las comunidades autónomas como al Gobierno central los instrumentos tributarios que estas administraciones necesitan para ejercer con efectividad sus competencias y porque intenta, aunque sea de una forma claramente mejorable, reconciliar la autonomía regional con el principio de igualdad a través de un sistema de nivelación que complementa los recursos de las regiones de menor renta con el fin de que sus ciudadanos no se vean discriminados en el acceso a los servicios públicos. 

El segundo sistema de financiación, el régimen foral aplicable en el País Vasco y Navarra, es una reliquia del Antiguo Régimen que no tiene parangón en ningún país federal avanzado. Además, este sistema se viene aplicando de una forma que se traduce en un importante privilegio económico para ciertos territorios que resulta claramente inconstitucional.

Ante esta situación, lo lógico sería pedir la supresión del sistema foral, o al menos una aplicación razonable del mismo que podría implementarse sin tocar ni una coma de la normativa básica del Concierto o Convenio y que dejaría a las comunidades vasca y navarra con unos niveles de financiación equiparables a los del resto de las regiones españolas. Sin embargo, lo que los partidos mayoritarios en esta cámara pretenden hacer, según parece, es exigir la extensión a Cataluña de los privilegios de los que ahora gozan los territorios forales. Entiendo la tentación: ¿por qué ellos sí y nosotros no?, pero en mi opinión esta propuesta no es viable ni constitucional ni políticamente, y plantearla no es buena idea. Claramente no lo es en términos de lo que exigiría un diseño racional del Estado, pero ni siquiera desde la óptica de los intereses de los ciudadanos de Cataluña, entendidos en el sentido no sé si estricto o miope en el que suelen entenderlos los partidos nacionalistas representados en esta cámara, tengo claro que la propuesta tenga demasiado sentido. 

La propuesta no es viable constitucionalmente, aunque el grado de inconstitucionalidad dependerá de lo que se reclame exactamente: el fuero, el huevo o las dos cosas.

En primer lugar, un concierto para Cataluña tendría muy difícil encaje constitucional porque no existe en este caso ninguna disposición análoga a la disposición adicional primera de la CE que pueda justificar la aplicación de un régimen especial de financiación en la región que supondría, además, una muy severa merma en las competencias y recursos tributarios de la Administración Central.

En segundo lugar, si como parece lo que se pretende no es sólo el fuero sino también el huevo – esto es, un sistema de concierto con resultados financieros equiparables a los vascos o navarros— la propuesta sería claramente inconstitucional por atentar, como ya se ha visto más arriba, contra el principio de igualdad. 

La propuesta tampoco es viable políticamente por muchos motivos, especialmente si se pretende aplicar en los ventajosos términos de los que disfrutan las comunidades forales. 

– Primero, porque tal cosa comportaría una reducción sustancial de la financiación del resto de las comunidades autónomas que sería muy difícil de vender en el resto de España y supondría el suicidio político de cualquier Gobierno central que la aceptase. Según mis cálculos (siempre con datos de 2007), la equiparación de Cataluña con el País Vasco en términos de financiación por habitante exigiría unos recursos adicionales de más de 16.000 millones de euros que habría que detraer del resto de las comunidades de régimen común, lo que supondría reducir la financiación de éstas en algo más del 12%. 

Puesto que el nivel de renta catalán es inferior al vasco, es probable que los rendimientos del sistema de concierto no fuesen tan elevados. Tomando como referencia la valoración de las competencias estatales no transferidas al País Vasco que se hace en la última ley quinquenal del cupo, mi estimación (muy preliminar) es que un sistema de concierto a la vasca habría incrementado la financiación neta de Cataluña en 2007 en algo menos de 11.000 millones, lo que todavía implicaría una reducción del 8% en la financiación del resto de las regiones españolas. (Por otra parte, si las competencias estatales se valorasen correctamente, la ganancia neta de financiación para Cataluña derivada de la adopción del Concierto se reduciría a unos 1.000 millones, lo que supone un 5% de la financiación observada de la región con el sistema entonces vigente). 

– Segundo, porque la aprobación de una excepción catalana desataría inmediatamente una espiral de reivindicaciones similares en otras regiones de renta alta, lo que complicaría aún más los problemas citados. Y tercero, porque con independencia del número de regiones que terminasen accediendo a un régimen de concierto, el resultado del proceso nos dejaría con una organización territorial asimétrica y muy difícil de gestionar y con una Administración Central en una situación muy complicada para ejercer con efectividad sus competencias. Resulta muy difícil pensar que los dos grandes partidos nacionales estén dispuestos a permitir esto, incluso aunque el ganador de las próximas elecciones generales no cuente con una mayoría suficiente para formar gobierno, lo que ahora mismo no parece muy probable. 

Pero ustedes saben de sobra todo esto, de la misma forma que sabían en su momento que la propuesta de Estatuto de corte confederal que se aprobó en esta cámara hace unos años (en la que ya se recogía una especie de sistema de concierto) era inviable política y constitucionalmente. Y si aún sabiéndolo optan por embarcarse otra vez en la misma aventura, sólo puedo concluir que lo hacen con el objetivo de tener un motivo más de agravio. Tengo que concluir que lo que la mayoría nacionalista de esta cámara busca es perpetuar y acentuar en la medida de lo posible una confrontación con el Gobierno central y con el resto de España que quizás les sirva para movilizar a sus simpatizantes pero que no contribuirá precisamente a promover los intereses de los ciudadanos de Cataluña. Y no lo hará porque tiende a dificultar el buen funcionamiento del barco en el que, les guste o no, vamos todos juntos y lo hace además en momentos ya muy difíciles por otros motivos. 

A modo de conclusión, quisiera dejarles con una pregunta: ¿Cuántas copas de Europa y cuántas ligas creen ustedes que habría ganado el Barça si cada jugador se preocupase sólo por el tiempo que él mismo tiene la pelota o por los goles que puede marcar? Pocas, ¿verdad? Pues aquí lo mismo: el todo, bien avenido, es mayor que la suma de sus partes. 

(1) Desde luego, no es éste el caso en Alemania, país al que algunos de ustedes recurren cuando les conviene pero sin explicar (o sin conocer) la historia completa. Es cierto que en ese país el grueso de los impuestos los recaudan los estados federados o Lander, lo que desde luego no es una buena idea dado que supone fragmentar la administración tributaria de una forma que aumenta sus costes y reduce su efectividad. Pero una parte importante de los ingresos fiscales corresponde a la Federación. Con muy pocas excepciones, además, la normativa tributaria la dicta la Federación y se aplica de manera uniforme en todo el país, de forma que los Lander no tienen prácticamente ninguna capacidad normativa en materia tributaria y disponen por lo tanto de una autonomía fiscal muy inferior a la que disfrutan las comunidades autónomas españolas.

(2) El déficit fiscal de Cataluña, correctamente calculado, no llama especialmente la atención cuando se compara con los de otras regiones, españolas con niveles similares de renta (con la excepción, por supuesto, de los territorios forales). A nivel internacional es más difícil hacer comparaciones por falta de datos homogéneos, pero me cuesta pensar que la situación pueda ser muy distinta en otros países avanzados en los que existen sistemas bien desarrollados de protección social e impuestos progresivos. Conviene mencionar también aquí que no conozco ningún país en el que exista un límite legal a los saldos fiscales regionales. Por lo que sé, y en contra de lo que se suele afirmar en la prensa local, tal límite no existe en Alemania, o al menos no he conseguido encontrar nada que confirme su existencia, lo que sería muy raro si fuese cierto.  

Anexo: El principio de igualdad en la Constitución Española

Además del techo competencial que fija en su Título VIII, la Constitución Española establece algunos principios generales que orientan, y en alguna medida limitan, el ejercicio del autogobierno regional. Quizás el más básico de ellos es el principio de igualdad, consagrado en los artículos 1 y 14. Este último establece la igualdad de todos los españoles ante la ley y prohíbe toda discriminación por motivos de “nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.” Este principio se refuerza, ya en referencia más clara al sistema autonómico, en el propio Título VIII. Así, el artículo 139.1 proclama que “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado,” mientras que el 138.2 prohíbe que los estatutos de autonomía comporten “privilegios económicos o sociales.” Finalmente, el artículo 156.1 reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la “regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos… constitucionales, donde se incluyen, cabe destacar, el derecho a la educación (art. 27), a la protección de la salud (art. 43) y a la asistencia social (art. 41). Entre las obligaciones de los españoles se encuentra la de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica.

Cuadro 1: El Principio de Igualdad en la Constitución Española

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– Art. 1.1: España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. 

– Art. 14: Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. 

– Art. 31.1: Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

 – Art. 138.2: Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

– Art. 139.1: Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

 – Art. 149.1: El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1)     La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

 Algunas referencias bibliográficas

de la Fuente, A. (2011). “¿Está bien calculado el cupo?” Moneda y Crédito 231, 2011, pp. 93-150. Versión preliminar disponible online en http://pareto.uab.es/wp/2010/80310.pdf 

de la Fuente, A. (2001). “Un poco de aritmética territorial: anatomía de una balanza fiscal para las regiones españolas.” Estudios sobre la Economía Española no. 91. FEDEA, Madrid.

http://www.fedea.es/pub/eee/eee91.pdf 

Monasterio, C. (2009). “Federalismo fiscal y sistema foral. ¿Un concierto desafinado?”  Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública 192(1), pp. 59-103. 

Zubiri, I. (2007). “Los sistemas forales: características, resultados y su posible generalización”. En Lago, S. (ed.) (2007), La financiación del Estado de las autonomías: perspectivas de futuro, pp. 355-388. Estudios de Hacienda Pública, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid

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